美国国会研究处解析：GENIUS法案为稳定币监管铺路

作者：Paul Tierno，美国国会研究处

在5月8日的立法受挫后，美国参议院于5月19日通过了S.1582号法案（即《2025年美国稳定币引导与创新法案》“Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act of 2025”，简称GENIUS法案）的cloture动议。该法案旨在为稳定币建立全面的监管框架。

支付稳定币发行的核心要求

S.1582将“支付稳定币”定义为一种用于支付或结算、可按固定金额赎回（如1美元）的数字资产。发行方需为每发行1美元稳定币持有至少1美元的合规储备。这些储备仅限于硬币和货币、在银行及信用社的保险存款、短期国债、以国债为抵押的回购协议（repo）和逆回购协议（reverse repos）、政府货币市场基金、央行储备，以及监管机构批准的其他类似政府发行资产。此外，储备资产只能用于特定活动，例如稳定币赎回或作为回购和逆回购协议的抵押品。

联邦和州监管机构需为稳定币发行方制定专门的资本、流动性和风险管理规则，但发行方无需遵守传统银行的监管资本标准。同时，发行方必须披露赎回程序，并定期发布流通中稳定币数量及储备构成的报告，且报告需由高管认证并由注册公共会计师事务所审查。对于流通中稳定币超过500亿美元的发行方，法案要求其提交经审计的年度财务报表。

法案还要求发行方遵守《银行保密法》，金融犯罪执法网络（FinCEN）需制定反洗钱规则。此外，曾被判犯有特定金融犯罪的个人不得担任发行方的高管或董事。

发行主体与监管机制

根据法案，银行、信用社（通过子公司）或非银行机构均可发行稳定币，且所有发行主体均需向相应的联邦监管机构注册。若申请在120天内未获处理，则视为自动批准，但监管机构需说明拒绝理由并允许申请人上诉。

对于流通中稳定币不足100亿美元的非银行发行方，法案允许其选择州监管体系，但需经财政部长、美联储主席和联邦存款保险公司主席认定该州监管制度与联邦制度“实质相似”。

联邦与州监督执行体系

选择联邦监管体系或流通中稳定币超过100亿美元的银行或非银行发行方，将由其所属银行或信用社的监管机构进行监督（非银行发行方由货币监理署OCC监督）。监管机构将评估发行方的财务状况、对金融体系安全稳健性的风险，以及风险管理系统。

所有联邦监管体系下的稳定币发行方均需向主要联邦监管机构提交报告，并可能接受检查。若发行方违反法案要求或监管机构设定的条件，监管机构有权阻止其继续发行稳定币或采取其他执法行动。

州监管体系

流通中稳定币不足100亿美元的非银行发行方可选择州监管体系。若其规模超过阈值，则需转为联邦与州共同管理的联邦监管体系，除非获得联邦监管机构的豁免。

州监管机构对所有州发行方拥有“监督、检查和执法权”，但可将部分权力让渡给美联储。此外，美联储或OCC可在“异常紧急情况”下对州发行方采取执法行动。

外国发行方的规定

法案规定，在生效后的三年内，稳定币向美国境内的发行和销售仅限于合规的美国境内发行方。财政部可与被认定为监管“可比”的司法管辖区达成互惠协议。来自具备冻结交易技术能力并遵守合法指令的合格司法管辖区的稳定币，经OCC注册并接受持续监管，且在美金融机构持有足够储备以满足赎回需求的，可在美国交易、与美元稳定币互操作并用于国际交易。

其他重要条款

法案为稳定币资产和储备托管人制定规则，托管人可以是发行方或非发行方，但需受联邦或州银行业监管机构、美国证券交易委员会或商品期货交易委员会监管。法案禁止托管人将自有资金与客户资金混同（特殊情况除外）。

法案赋予稳定币持有者在发行方破产时对其他所有债权的优先受偿权，并对破产法进行了修订。此外，法案明确支付稳定币不属于证券或商品，且不享受联邦保险。

S.1582的一项条款指出，现行伦理法律和法规禁止高级行政官员发行稳定币。